YENİ ANAYASA: BAŞKANLIK SİSTEMİ Mİ GÜÇLENDİRİLMİŞ PARLAMENTER SİSTEM Mİ ? -1-

Cumhurbaşkanı Sayın Recep Tayyip Erdoğan 01.02.2021 günü şu açıklamaları yaptı: 
“Cumhur İttifakı’ndaki ortağımızla bir anlayış birliğine varmamız halinde önümüzdeki dönemde yeni anayasa için harekete geçebiliriz”. 
 

Bu açıklamalardan sonra MHP Genel Başkanı Sayın Devlet Bahçeli de, “yeni bir anayasa milletimize kazandırılmalıdır. MHP yeni anayasa yazım sürecine vardır” diyerek Erdoğan’ın yeni Anayasanın yapılmasını öngören açıklamalarına destek verdi. 
 

Çoğu muhalefet partileri de yeni anayasanın yapılması gerekliliği konusunda açıklamalar yaptılar. Fakat, bu partilerden bazıları, “iktidarın aslında yeni bir Anayasa yapmak konusunda samimi olmadığını, sıkışmışlıktan çıkmak için toplumu oyalamaya çalıştığını, eğer samimiyseler nasıl bir anayasa değişikliği istediklerini muhalefet partilerine ve kamuoyuna sunmaları gerektiğini” belirtti. 
 

Cumhur İttifakı ile Millet İttifakının yeni Anayasanın yapılması konusunda en katı şekilde ayrıştıkları konu, “hükümet sistemine ilişkin anayasal hükümler”dir.
 

Erdoğan bu konuya ilişkin şu açıklamayı yapmıştır: Bu Anayasa, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi başta olmak üzere ülkemize kazandırdığımız tarihi atılımların üzerinde inşa edilecektir. 
 

Bahçeli de, “gelişmeler Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ile yeni anayasanın mecburiyet olduğunu göstermektedir” şeklinde açıklama yaparak cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi konusunda Erdoğan’a tam destek vermiştir. 
 

Bu iki partinin maksadı “cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin” aksayan bazı yönlerini revize ederek yeni anayasada yer almasını sağlamaktır. 
Muhalefet Partilerinin olmazsa olmaz olarak ileri sürdüğü hükümet sistemi ise “güçlendirilmiş parlamenter sistem”dir. 
 

Burada her bir hükümet sistemini de ülkemiz açısından ayrı ayrı değerlendireceğim.
Güçlendirilmiş Parlamenter Sisteme Dönüş Mümkün ve İşlevsel Olabilir mi?
 

Türkiye’de 1909 yılından 2018 yılında birlikte yapılan TBMM ve Cumhurbaşkanlığı seçimlerine kadarki dönemde, -bazı istisnaî dönemler hariç- parlamenter sistem uygulandı. Bu sistemin uygulanmasında iki yönden başarısız olunduğu ve sorunlar yaşandığı söylenebilir.

Birincisi, parlamenter sistemin işleyişinde yaşanan bazı temel sorunlar. 
Ülkemizde bu sistemin işleyişinde üç tür temel sorun yaşanmıştır. 
 

(1) Yürütme içinde çatışmacı ve rekabetçi iki başlılığın yaşanması. 
 

Parlamenter sistem uygulamaları kapsamında, 1924 Anayasası döneminde, Cumhurbaşkanı Mustafa Kemal Atatürk ile Başbakan İsmet İnönü, Cumhurbaşkanlığı döneminde İnönü ile dönemindeki Başbakanlar, Cumhurbaşkanı Celal Bayar ile Başbakan Adnan Menderes (kamuoyuna pek yansımayan), 1961 Anayasası döneminde asker kökenli üç Cumhurbaşkanı ile çok sayıda başbakanlar, 1982 Anayasası döneminde, ilk Cumhurbaşkanı Cunta Lideri Kenan Evrenle Başbakan Turgut Özal, Cumhurbaşkanlığı döneminde Özal ile Başbakanlar Mesut Yılmaz ve Süleyman Demirel, Cumhurbaşkanlığı döneminde Demirel ile Başbakanlar Tansu Çiller ve Necmettin Erbakan, Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer ile Başbakanlar Bülent Ecevit ve Recep Tayyip Erdoğan, Cumhurbaşkanlığı döneminde Erdoğan ile Başbakan Ahmet Davutoğlu arasında değişen ölçülerde gerilimler yaşandı. Cumhurbaşkanı Özal ile Başbakan Demirel arasındaki gerililer o kadar üst düzeye çıktı ki, Demirel, Özal’ın bazı yetkilerini kaldırmayı amaçlayan bazı hukuki düzenlemeleri yapmaya bile teşebbüs etti.
 

Yaşanan katı gerilimler, Cumhurbaşkanlarının parlamenter sistem içerisinde sahip oldukları olağan yetkilerin çok üzerine çıkmaları sebebiyle yürütme içinde iki başlılığın ortaya çıkmasına ve bu sistemin işleyişinde ciddi sorunların yaşanmasına sebep olmuştur.
 

Devlet Başkanının Yetkilerinin Sembolik Olması Konusu
 

Ülkemizde Cumhurbaşkanı ile Başbakan arasında yaşanan çatışmaların ortaya çıkışını analiz etmemiz için öncelikle parlamenter sistemde devlet başkanının yetkilerinin mahiyetinin bilinmesi gerekir. Bu sebeple kısaca devlet başkanlarının (Cumhuriyetlerde Cumhurbaşkanı, Monarşilerde de monark/kral, padişah vb.) sembolik yetkileri konusuna değinmek isterim. 
 

Parlamenter sistemde “yeki ve sorumlulukta paralellik” ilkesi var. Bu ilkeye göre “kim sorumlu ise o yetkilidir, bir kişinin sorumluluğu yoksa yetkileri minimum düzeyde olmalıdır”.
Bu ilkenin hukuken ve fiilen işletilebilmesi ancak iki şekilde olabilir. 
 

Birincisi, devlet başkanına, anayasal ve yasal olarak az sayıda yetkiler verilir, diğer konuların tamamında hükümet yetkilendirilir. Bu durumda, devlet başkanı istese de siyasi etkinlik kuramaz. Mesela, devlet başkanı, bu bağlamda, AYM’ne 1, HSK’ya 1, Danıştay’a 5, Yargıtay’a 7 üye atayabilir, kanunları veto edebilir, AYM’ne iptal davası açabilir, devletin manevi birlik ve bütünlüğünü temsil eder. Bunun ötesinde sistem içerisinde siyasi etkinlik sağlayabilmesinin önünü açabilecek hükümet kararnamelerini imzalayamaz, diğer üst düzey atamalarda imzalama konusunda yetkili kılınmaz, bakanları bizzat başbakan belirler. Bu yöndeki uygulamalara pek rastlanmaz. Yaygın olan bundan sonraki uygulamalardır.
 

İkincisi aslında devlet başkanının yetkileri geniştir. Fakat devlet başkanı, parlamenter sistem kültürü ve “yeki ve sorumlulukta paralellik” ilkesi gereğince yetkilerini fiilen etkin bir şekilde kullanmaz. Genellikle tek başına sahip olduğu yetkiler azdır, hükümetle birlikte sahip olduğu imzalama ya da onaylama işlemlerinde de, hükümetten gelen işlemlerin kabul edilmesinde ve yürürlük kazanmasında sahici manada etkili olmaz. 
Mesela, parlamenter sistemin uygulandığı, İngiltere, Federal Almanya vd. ülkelerde, devlet başkanları, tek başlarına yaptıkları az sayıda işlemler haricinde hükümetin bütün işlemlerini imzalarlar. Devlet başkanları sahip oldukları bu yetkileri etkin olarak kullanmaya kalkışacak olsalar, yukarıda sözünü ettiğim Türkiye’de yaşanan Cumhurbaşkanı-Başbakan gerilimlerinin bir benzerinin bu ülkelerde de yaşanması kaçınılmaz olur. Bu sebeple Almanya’da da diğer ülkelerde de gerilimlerin yaşanmamasının sebebi, parlamenter kültürle uyumlu olarak, devlet başkanlarının fiili bir olgu olarak siyasi etkinlik ortaya koymamalarıdır. 
 

Mesela İngiltere ve Almanya’da Başbakan tarafından bakan olarak önerilenlerin, üst düzey atamaların ya da hükümetin aldığı kararlarının devlet başkanınca imzalanmaması halinde, İngiltere’de Başbakan-Kral, Almanya’da da Başbakan-Cumhurbaşkanı çatışması yaşanır. Bu yöndeki çatışmaların yaşanmamasının temel sebebi, devlet başkanlarının siyasi etkinlik ortaya koymamalarıdır. Maalesef Türkiye’de bu durum bir türlü başarılamamıştır.
 

(2) Vesayetçi Uygulamalara Müsait Bir Yapılanmanın Ortaya Çıkması. 
 

Türkiye’deki uygulamalarda, Cumhurbaşkanı, devletin vesayetçi sahibi ve muhafızı olarak tasarlanmış, hükümet ve Meclis, bu vesayetçi yapı ile çelişmemesi arzulanacak şekilde şekillendirilmek istenmiştir. Kısaca, demokratik iradeye karşı vesayetçi kurumsal yapının tahkim edilmesi amaçlanmıştır. Başta, MGK ve sair askeri bürokratik yapı ile diğer bazı kurumlar, geçmiş yıllarda, vesayetçi yapıyı, demokratik kurumlara karşı besleyici yönde işlevler görmüştür. 1950 yılına kadar, Cumhurbaşkanı ile Meclis ve hükümet arasında, vesayetçi ideoloji bağlamında çatışmalar yaşanmamıştır.
 

Türkiye’de Cumhurbaşkanının fiili pratikte bu kadar güçlü olmasının geri planında, siyasi kültür kadar, kendisine yüklenen vesayetçi misyonun da etkili olduğu söylenebilir.
 

Cumhurbaşkanına yüklenen vesayetçi misyonun bir neticesi olarak, 1961 ve 1982 Anayasaları zamanlarında, anayasa ve kanunlara yansıyan “vesayetçi ideoloji” ile çeliştiği düşünülen kişilerin Cumhurbaşkanı seçilmelerine, özgül ağırlığı yüksek bazı etkili çevreler şiddetle karşı çıkmıştır. Cumhurbaşkanlarının vesayetçi ideoloji ile uyumlu oldukları dönemlerde, Cumhurbaşkanları, vesayetçi rejimin koruyucusu ve kollayıcısı olarak işlev görmüş, halkın doğrudan seçtiği üyelerden teşekkül eden Meclis ve hükümet bu yolla frenlenmiş, vesayetçi iktidar, demokratik yönetimin işleyişine yol vermemiştir. 1961 Anayasası döneminde, asker kökenli Cumhurbaşkanları, hem atamalar, hem de hükümet kararlarına attıkları imzalar yoluyla, istemedikleri hiçbir icraata izin vermemişlerdir.
 

Benzer yöndeki uygulamalar, 1982 Anayasası döneminde, Kenan Evren, Süleyman Demirel ve Ahmet Necdet Sezer’in görev yaptıkları dönemlerde de yaşanmıştır. Rahmetli Turgut Özal ile Abdullah Gül ve Recep Tayyip Erdoğan’ın Cumhurbaşkanı seçilmelerine karşı gösterilen en üst düzeyde tepkilerin gerisinde de bu vesayetçi anlayış vardır. 
 

İlk iki durumla alakalı özetle şunlar söylenebilir: Cumhurbaşkanı ve Başbakanın vesayetçi yapı ile uyumlu olduğu dönemlerde, ülkemizdeki siyasi kültürle uyumlu olarak Cumhurbaşkanı anayasa ve kanunlardan aldığı yetkileri üst düzeyde kullanmak istemiştir. Cumhurbaşkanının vesayetçi yapı ile uyumlu olduğu, Başbakanın uyumlu olmadığı dönemlerde, hem ülkemizdeki siyasi kültürle uyumlu olarak, hem de vesayetçi koruma saiki ile Cumhurbaşkanı anayasa ve kanunlardan aldığı yetkileri maksimum düzeyde kullanmak istemiştir. Her ikisinin de vesayetçi yapı ile uyumlu olmadığı dönemlerde, ülkemizdeki siyasi kültürle uyumlu olarak Cumhurbaşkanı anayasa ve kanunlardan aldığı yetkileri etkin şekilde kullanmak istemiştir. Dolayısıyla her türlü durumlarda, bazı istisnalar hariç, Başbakan ile Cumhurbaşkanı arasında çatışmalar yaşanmıştır. Bu çatışmaların bedelleri çoğu kereler ağır olmuş, demokrasimiz bir türlü kökleşememiştir. Hatta anayasal işleyişin vesayetçi yapı için yetersiz görüldüğü durumlarda vesayetçi askerler doğrudan yönetime el koymuşlardır.
 

(3) Koalisyon dönemlerinin yaşanması da, bu sistemin ülkemizde başarısız olmasının bir diğer görünüm şeklidir. Ülkemizde 1960-1980 yılları arasında 21 koalisyon hükümeti görev yaptı. 1973-1975 yılları arasında, önce 115 gün, sonra 206 gün olmak üzere toplam 321 gün süreyle kurulan hükümetler güvenoyu alamadı. 
 

1989-2002 yılları arasında 13 koalisyon hükümeti kuruldu. Bunlardan bir kısmının ömrü 8 gün (Ali Bozer Hükümeti: 31.10.1989-09.11.1989), bir kısmının ömrü 25 gün (Tansu Çiller azınlık hükümeti: 05.10.1995-30.10.1995), bir kısmının ömrü 1 ay 8 gün (Erdal İnönü DYP-SHP koalisyonu hükümeti: 16.05. 1993-25.06.1993) sürdü. Bu dönemde en uzun ömürlü hükümet Bülent Ecevit’in Başbakanlığındaki DSP-MHP-ANAP koalisyon hükümetidir ve 28.05.1999-18.11.2002 tarihleri arasında 3 yıl beş ay 22 gün sürmüştür.
Bu koalisyon hükümetleri döneminde özet olarak şu temel sorunlar yaşanmıştır:
 

(1) Koalisyon ortaklarının tatmin edilebilmesi için bakanlık sayıları abartılı olarak artırıldı. Bakanlıkların sayısının artması etkin kamu yönetimi için makbul bir şey değildir. Bu sebepledir ki çoğu kereler tek parti iktidarlarında bakanlıkların sayısı azaltıldı. 2002 yılından önceki koalisyon hükümetleri zamanında bakanlıkların sayısı 36’ya kadar çıkmış, tek parti iktidarının kurulduğu 2002 yılından sonra bu sayı 23’e kadar inmiştir.
 

(2) Yukarıdaki rakamlardan da anlaşılacağı üzere çoğu koalisyon hükümetlerinin ömrü çok kısa olduğu için, uzun vadeli hükümet politikalarını uygulamak mümkün olamamıştır. Uzun vadeli politikalar, ancak uzun ömürlü hükümetlerle mümkündür. 2 aylık, 3 aylık, 5 aylık hükümetlerin, 10 yıllık, 30 yıllık, 50 yıllık hedefleri olan orta ve uzun vadeli politikaları hayata geçirebilmeleri mümkün değildir. Koalisyon içi ihtilaflar sebebiyle hükümetler sürekli yıkılma tehlikesi ile karşı karşıya kaldıkları için, genellikle uzun vadeli politikalar yerine, günü kurtaracak politikaların uygulanması olgusuyla karşılaşılmıştır. Daha somut ifade etmek gerekirse, 3-5 ay ömürlü hükümetlerin 2050, 2071 yıllarını hedefleyen politikaları olamaz.
 

(3) Her ne kadar koalisyon hükümetlerinin ilk dönemlerinde hükümet politikalarının uygulanmasında kısmi bir başarı elde edilebilse de, çoğu kısa süreli koalisyon hükümetleri dönemlerinde, koalisyon ortağı partili bakanlar, üyesi oldukları partilere sağlayacağını düşündükleri siyasi rantlar sebebiyle, aşırı savurgan harcamalar yapmışlar ve bu da çoğu kereler bütçe disiplininin bozulmasına, ekonomik krizlerin yaşanmasına sebep olmuştur.
 

(4) Bu dönemlerde istikrarlı ve etkin yönetim uygulamaları mümkün olamamıştır. 
 

(5) Çoğu zaman etkin siyasi kararlar, koalisyon ortakları arasında yaşanan ihtilaflar sebebiyle zamanında alınamamıştır. Bu şartlarda gecikmeli olarak alınan kararlar alındığı zaman da zaten iş işten geçmiş olmaktadır. Geç alınan kararların, gerek ekonomiye, gerekse diğer toplumsal alanlara ödettiği bedeller de çoğu kereler ağır olmuştur.
 

(6) Başbakan-devlet başkanı-koalisyon ortakları arasındaki ihtilaflar sebebiyle, çoğu önemli kararların alınması hiç mümkün olamamıştır. Ekonomik ya da toplumsal hayata ilişkin orta ve uzun vadeli acı reçeteleri gerektiren bazı politikaları, kısa ömürlü koalisyon ortakları tarafından siyasi bedelleri göz önüne alınarak, uygulayabilmek mümkün olamamıştır . 
 

İkincisi, Türkiye’de, Cumhurbaşkanlarının uygulamada sembolik yetkilerin sınırları içinde kalmamaları. Parlamenter sistemin temel gereklerinden birinin de devlet başkanının sembolik yetkilere sahip olduğuna, siyasi etkinliğin Başbakan ve Bakanlar Kurulunda olması gerektiğine yukarıda kısaca değinmiştik. Türkiye’de bu şart hiçbir zaman gerçekleşmedi. Bu kuralın en fazla dışına çıkanlar Atatürk ve İnönü olmuştur. Bu dönemler, fiilen yarı-başkanlık, hatta dönem dönem başkanlık sistemi gibi işlemiştir.
Benzer şekilde 1961 Anayasası döneminde Cumhurbaşkanlarının mutlak vesayetçi uygulamaları öne çıkmış, 1982 Anayasası döneminde hiçbir Cumhurbaşkanı sembolik yetkili olarak görev yapmamış, Cumhurbaşkanları, Başbakan ve Bakanlar Kurulu kadar siyasi etkinlik çabası içerisinde olmuşlardır. 
Türkiye’de 2018’e kadarki dönemde Cumhurbaşkanları parlamenter sistemin sınırları içinde kalmadıkları için, bu uygulamalar neticesinde, parlamenter sistemin sembolik yetkili cumhurbaşkanı ilkesi fiili olarak uygulamaya aktarılamadı. Bu uygulamalara “parlamenter sistem diyebilmek İMKANSIZDIR”. Bu uygulamalar neticesinde, parlamenter sistem uygulamalarının haricine çıkılarak “YARI BAŞKANLIK” sistemine yaklaşıldı. Yukarıda bahsini ettiğimiz kültür ve vesayetçi anlayış değişmedikçe, yeni Anayasada parlamenter sistem kabul edilse de, Cumhurbaşkanlarının siyasi etkinlikten vaz geçmeleri yoluyla sistemin parlamenter rejime uygun olarak işleyeceğini söyleyebilmek mümkün görünmüyor.
 

Muhalefetin Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem Önerisinin Gerçekliği 

Bu fiili uygulamalar göz önüne alındığında, muhalefet partilerinin ısrarla önerdiği “güçlendirilmişparlamentersistemin” benimsenmesi halinde farklı sonuçların ortaya çıkacağını söylemek Türkiye’nin gerçeklikleri ile uyumlu görünmüyor. 

Aslında güçlendirilmiş parlamenter sistem diye bir şey yoktur. Olsa olsa, parlamenter sistemin olağan gerekleri ile uyumlu bir hükümet sisteminin yeni anayasada öngörülmesinden söz edilebilir. Belki muhalefetin bu önerisi ile 1961 Anayasası ile kurulan sistemin tekrardan getirilmek istendiği söylenebilir. Ama 1961 Anayasası zamanında, yukarıda sözü edilen sorunların büyük ekseriyetinin yaşanması önlenememiştir.
 

Bir de muhalefet partilerinin, güçlendirilmiş parlamenter sistem yoluyla Meclisin güçlendirileceğinden de söz ettikleri görülmektedir. Oysa, bu söylemlerin parlamenter sistemin gerekleri ile uyumluluğu kesinlikle yoktur.

Şöyle ki;
 

Parlamenter sistemin uygulandığı bütün ülkelerde parti disiplini var. Parti disiplini, parlamenter sistemin olmazsa olmaz gereklerindendir. Parti disiplininin olduğu parlamenter rejimlerde, istisnai olarak görülen azınlık hükümetleri hariç, hükümetlerin arkasında her hâlükârda Meclis çoğunluğunun desteği vardır. Meclis çoğunluğu partili oldukları ve parti yönetimleri de partili milletvekilleri üzerinde parti disiplini yoluyla mutlak belirleyici konumda oldukları için, hiçbir parlamenter sistemde milletvekilleri parti yönetiminin kararları haricinde oy kullanamazlar. Kısaca Başbakan, parti disiplini yoluyla yasama faaliyetlerinde mutlak belirleyicidir. Başbakana rağmen kanunların çıkarılması ihtimali çok zayıftır. Bu durumda Başbakan, hem yürütmeye, hem de yasamaya mutlak hâkimdir. Bu, diğer parlamenter sistemlerde de, Türkiye’de de hep böyle olmuştur. Kanunların, bazı ülkelerde 99’nun, bazı ülkelerde de 95’nin hükümetten gelen kanun tasarılarının Meclis tarafından kabul edilmesi şeklinde kabul edilmiş olması bunun en bariz göstergesidir. 
Başbakanın, bu sistemde, hem yasamadaki hem de yürütmedeki mutlak baskınlığı sebebiyle, bu sisteme kısaca “BAŞBAKANLIK SİSTEMİ” de denebileceği kanaatindeyim.
 

Parlamenter sistemin işleyişi çerçevesinde şu çok net söylenebilir: Helikopterle aya gitmek ne kadar mümkünse, parlamenter sistemde kuvvetler ayrılığını sahici hale getirmek ve Meclisi yürütmeye karşı güçlendirebilmek de o kadar mümkündür. Muhalefetin, içeriği olağan parlamenter sistemden farklı olmayan hükümet sistemini, güçlendirilmiş parlamenter sistem vurgusu ile öne sürmesi ve bu sistemde Meclisi güçlendireceklerini söylemesi, tamamen DEMAGOJİ ve halkın bilgisizliğinin suiistimalinden ibarettir. 
Bunun böyle olduğu, güçlendirilmiş parlamenter sistemin ne olduğuna dair sorulan bütün soruların cevapsız kalmasından da anlaşılmaktadır. 
 

Ayrıca, güçlendirilmiş parlamenter sistem içerisinde kuvvetler ayrılığının nasıl sahici hale getirileceğine, Meclisin nasıl güçlendirileceğine dair en küçük bilgi de verilmemektedir. 
Bu yöndeki bilgilerin verilmemesinin en büyük sebebi, hem önerdiklerinin gerçeklik payının kesinlikle mevcut olmaması, hem kendilerinin de verebilecekleri hiçbir cevabın bulunmamasıdır. Sadece CAFCAFLI GÜÇLENDİRİLMİŞ PARLAMENTER SİSTEM söylemleri ile halkı kandıracaklarını düşünmektedirler.
Parlamenter sistemin tekrardan getirilmesi yönündeki öneride, başkanlık sisteminde iktidara gelebilmelerini imkân hârici gören bazı partilerdeki, parlamenter sistemlerde koalisyon ortağı olarak yer alabilecekleri yönündeki inancın etkili olduğu, bazılarının da parlamenter sistem yoluyla tekrardan vesayetçi sisteme dönüşü amaçladıkları söylenebilir.
Yukarıda belirtilen sebeplerle, “güçlendirilmiş” olduğu belirtilmekle birlikte esasen olağan parlamenter sistemden farklı olmayan parlamenter sisteme dönüş, Türkiye’yi daha ileriye taşımayacak, Türkiye tekrardan geçmiş yıllarda bu sistemin uygulanması esnasında yaşanan derin sorunlarla ve başarısız uygulamalarla baş başa bırakılmış olacaktır.