CHP’NİN SÖZÜNÜ ETTİĞİ “GÜÇLENDİRİLMİŞ PARLAMENTER SİSTEM” MÜMKÜN MÜDÜR?

Türkiye’de 21.01.2017 Günü TBMM’de, 16.04.2017 günü de halkoylaması ile kabul edilen 6771 Sayılı Anayasa Değişikliği Kanunu ile Başkanlık (Cumhurbaşkanlığı) sistemi benimsendi. Ülkemizde başkanlık sistemine fiilen ve hukuken geçiş, 24.06.2018 günü birlikte yapılan TBMM ve Cumhurbaşkanlığı seçimleri sonrasında söz konusu oldu.

Türkiye’de başkanlık sistemine geçişin üzerinden iki yıldan fazla bir süre geçtiği halde, hükümet sistemine yönelik tartışmalar hala devam etmektedir.

Cumhur İttifakını oluşturan partiler, başkanlık sisteminin sürdürülmesini istiyorlar. AK Parti adına yapılan açıklamalarda, bu sistemin aksayan yönlerinin belirlenmesi konusu üzerinde çalışmaların yürütüldüğü söylense de şu anda somut bir adım söz konusu değil.

Millet İttifakının büyük partisi CHP adına yapılan açıklamalarda, 6771 sayılı kanunla benimsenen başkanlık sistemine karşı, “kuvvetler ayrılığının pekiştirildiği güçlendirilmiş parlamenter sistemin” yeniden kurulması ısrarla öneriliyor. CHP Genel Başkanı Kemal Kılıçdaroğlu da “BAĞIMSIZ, GÜÇLENDİRİLMİŞ BİR PARLAMENTO istiyoruz” dedi.

CHP tarafından “güçlendirilmiş parlamenter sisteme” yönelik yapılan vurgu, Millet İttifakında yer alan İyi Parti tarafından da destekleniyor. İyi Parti Genel Başkanı Akşener “iyileştirilmiş, güçlendirilmiş parlamenter sisteme geçişi savunuyoruz” dedi. Benzer fikirler, Saadet Partisi, Deva Partisi ile Gelecek Partisi tarafından da savunulmaktadır.

“Güçlendirilmiş, iyileştirilmiş parlamenter sistem” vurgusundan, Batılı ülkelerdeki parlamenter sistem uygulamaları ile uyumlu bir hükümet sisteminin savunulduğu söylenebilir. Fakat CHP adına yapılan açıklamalara göre, “güçlendirilmiş parlamenter sistem” önerisinin geri planında, “KUVVETLER AYRILIĞININ PEKİŞTİRİLMESİ” ve bu bağlamda “YASAMANIN YÜRÜTMEYE KARŞI GÜÇLENDİRİLMESİ” düşüncesi yer almaktadır.

Peki, CHP tarafından önerilen “kuvvetler ayrılığının pekiştirildiği güçlendirilmiş parlamenter sistem” önerisi, Türkiye’nin siyasî şartları içerisinde ne kadar mümkündür?

Bu soruya cevap vermezden önce, parlamenter sistem hakkında genel bilgiler vereceğim, daha sonra da bu sistemin, kuvvetler ayrılığı ve parti disiplini ile olan ilişkileri bağlamında, bu önerinin hayata geçirilip geçirilemeyeceği meselesini tahlil edeceğim.

Parlamenter Sistemin Gerekleri

Parlamenter hükümet sistemi, şeklî (organik) olarak kuvvetler ayrılığı esasına dayanır. Burada söz konusu olan kuvvetler ayrılığı, başkanlık sisteminde olduğu gibi sert değil, yasama ve yürütme organları arasındaki ilişkilerin ılımlı ya da yumuşak olduğu bir kuvvetler ayrılığıdır. Buna “esnek ya da yumuşak kuvvetler ayrılığı” ya da “kuvvetlerin iş birliği” de denir.

Parlamenter rejimde, yasama ve yürütme organları, hukuken birbirinden bağımsız olmakla beraber, aralarında bir takım iş birliği ve etkileşim mekanizmaları mevcuttur.

Yasama ve yürütme organları arasındaki “iş­levsel açıdan iş birliği”, özellikle kanunların hazırlanıp kabulünde kendini gösterir. Parlamentoya kanun önerileri genellikle “kanun tasarısı” şeklinde hükümet tarafından gelir ve yapılan görüşmeler sonunda da kabul edilir. Yasamanın kabul ettiği bu kanunların yürürlüğe girmesi yürütme organının işlemi ile gerçekleşir.

“Organik açıdan iş birliği”ne göre ise, yürütme yasama tarafından belirlenir. Bir diğer ifadeyle yürütme yasamanın içinden çıkar. Parlamenter cumhuriyetlerde, yürütmenin, siyasî sorumsuz kanadını oluşturan devlet başkanı, çoğu ülkelerde parlamento tarafından seçildiği gibi; sorumlu kanadını oluşturan Ba­kanlar Kurulu da yasama meclisindeki çoğunluk içinden çıkar.

Yürütme iki başlıdır. Yürütme yetkisi, Dev­let Başkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından paylaşılır. Devlet Başkanı kanadında, monarşik parlamenter rejimlerde monark (padişah, kral, şah, han, hakan vb.), parlamenter cumhuriyetlerde ise cumhurbaşkanı bulunur.

Devlet başkanı, yasamaya karşı siyasi yön­den sorumsuzdur. Buna göre, parlamento ya da diğer bir başka anayasal organ tarafından devlet başkanının görevine son verilemez. Bu sistemde yürütmenin eylem ve işlemlerinden do­layı yasamaya karşı başbakan ve bakanlar sorumludur.

Devlet başkanı, siyasî olarak sorumsuz ol­duğu için, genellikle sembolik yetkilere sahiptir; bu yetkilerini (tek başına yapması öngörülenler dışındakileri), tek başına değil, sorumlu olan başbakan ve bakanların imzasıyla (karşı imza) kullanabilir.

Parlamenter sistemin temeli, yürütmenin bakanlar kurulu kanadının görevini sürdürmesinin, “yasamanın güvenine dayanması”dır. Bu ilkenin zorunlu bir gereği olarak, yürütmenin bakanlar kurulu kanadı Yasama Meclisine karşı siyasi olarak sorumludur.

Kabinenin, yasama karşısında bireysel ve kollektif olmak üzere iki tür sorumluluğu vardır.

Bireysel sorumluluk, bakanlık hizmetlerinin yerine getirilmesinden dolayı, söz konusu bakanın, parlamentoya karşı siyasi olarak şahsen sorumlu olmasıdır.

Kollektif sorumluluk, hükümetin izlediği genel politikalara, yasamanın güven vermemesi (güvensizlik oyu) sonucu ortaya çıkar.

Hükümetin kollektif siyasi sorumluluğu, gensoru ya da güvensizlik önergesi yo­luyla olur. Gensoru ya da güvensizlik önergesi üzerine yasamada yapılan oylamalar neticesinde, hükümete karşı “güvensizlik oyu”nun verilmesiyle hükümet düşer. Bakanların “bireysel siyasi sorumluluğu” ise gensoru mekanizması yoluyla gerçekleşir. Gensoru önergesi verilmesi üzerine yapılan oylamada hakkında “güvensizlik oyu” verilen bakanın bakanlık görevi sona erer.

Kabinenin Yasama Meclisine karşı siyasi sorumluluğuna mukabil olarak yürütmenin de yasamayı fesih yetkisi mevcuttur.

Parlamenter rejimlerde, bir kişi aynı anda hem yasamada hem de yürütmede yer alabilir. Bu sistemde, bakanlar kurulunun yasama organına kanun tasarısı sunma hakkı vardı. Bakanlar kurulu üyeleri yasama organının çalışmalarına katılabilir; tartışmaları izleyebilir, söz alabilir, oy kullanabilir. Yürütmenin yasama organını toplantıya çağırma yetkisi de mevcuttur.

Parlamentonun Güçlendirildiği Parlamenter Sistemin Gerçekleşme İhtimali

Burada meseleyi, kuvvetler ayrılığı ve parti disiplini açılarından tartışacağım.

Kuvvetler ayrılığı ilkesi, devletin hukukî fonksiyonlarının farklı organlar arasında taksim edilmesini, bu organlara verilen yetkilerin birbirlerine devredilememesini, her birinin kendilerine mahsus fonksiyonları, diğerinden bağımsız olarak icra etmelerini, bunlardan birinin diğerine ait fonksiyon alanına müdahale etmemesini lüzumlu kılar.

Burada kuvvetler ayrılığı ilkesinin işlerliğini temelden etkileyen siyasi partiler ve siyasi partilerin yasama faaliyetleri üzerinde etkin olmasını sağlayan, yasama-yürütme ilişkilerinde dengelerin yürütme lehine değişmesini sağlayan parti disiplini konusu mevcuttur.

Parti disiplini, kuvvetler ayrılığının tabiatını esaslı bir şekilde etkilediği için öncelikle bu konu üzerinde duracağım.

Ülkemizde, parti disiplininin, genellikle Türkiye’ye mahsus bir fiili pratik olduğu yönünde yaygın bir kanaat var. Oysa parti disiplini, bütün parlamenter demokrasilerin işleyişinin sağlanabilmesi açısından zorunlu bir gerekliliktir. Parti disiplininin olmadığı bir parlamenter sistem uygulaması mevcut değildir. Hatta ABD ve Brezilya istisna tutulacak olursa, başkanlık sisteminin uygulandığı ülkelerde de değişen ölçülerde parti disiplini vardır.

Parlamenter sistem uygulamalarında, hükümetler, genellikle ya bir partinin veya koalisyon kuran birden fazla partinin parlamentoda oluşturduğu çoğunluğa dayanmaktadır. Duruma göre ya çoğunluk partisi ya da koalisyon ortakları içinde hükümeti kurmaya layık görülen Başbakan, hükümeti kuvvetlendirici bir etken olarak parti disiplininden faydalanır.

Parti disiplini, “herhangi bir siyasi konuda, parti içerisindeki birlik ve bütünlüğün bozulmaması amacıyla, partinin parlamento üyelerinin, değişik görüşleri sebebiyle partisi ile anlaşmazlık ve uyuşmazlıklara düşmelerine mâni olunması maksadıyla, onları sahip oldukları farklı fikirlerinden vazgeçirme metodu” olarak tarif edilebilir. Bu disiplin sayesinde, siyasi parti liderlerinin ya da parti yönetimlerinin belirledikleri kararların, söz konusu partilerin meclis üyeleri tarafından kabul edilmesi ve yerine getirilmesi sağlanmaktadır. Parti disiplini sadece iktidar partileri için değil, muhalefet partileri için de söz konusu. Yani muhalefet partilerinde de milletvekilleri parti grupları tarafından alınan kararlara göre oy verirler.

Parlamenter rejim, patiler vasıtasıyla gerçekleşebileceği için, bu partiler tarafından kurulacak hükümetler de ancak parti disiplini sayesinde yürüyebilmektedir. Yasama organında çoğunluğa sahip olan bir partinin aynı zamanda hükümeti de kurması halinde, yürütme organı, parti disiplini vasıtasıyla yasamayı istediği şekilde yönlendirebilmektedir.

Parlamenter hükümet sistemlerinde yürütme organı, parlamentoda sağlam, disiplinli ve tutarlı bir çoğunluğa dayandığı ölçüde otorite ve istikrar sahibi olabilmektedir. Parlamenter rejimlerde, hiçbir anayasal düzenleme, sağlam ve disiplinli bir yasama çoğunluğunun hükümete verebileceği siyasi bir güç ve otoritenin yerini tutamaz. Koalisyon hükümetleri dönemlerinde de koalisyon ortakları arasındaki uyum oranında, hükümetin etkinliği artar.

Parti yöneticileri, parti disiplini vasıtasıyla parlamentodaki üyeleri üzerinde otorite tesis ederek, parti lideri ya da grubu tarafından önerilen yasama işlemlerinin parlamentoda kabul edilmesini sağlarlar. Çünkü parlamentodaki parti üyelerinin, parti disiplini haricine çıkmaları, onların partiden ihracı ve bir sonraki dönemde aday gösterilmemeleri tehdidini içerdiği için, üyelerin parti disiplini haricine çıkmaları pek sık rastlanan bir durum değildir.

Başta İngiltere olmak üzere, parlamenter sistemin uygulandığı bütün ülkelerde, parti disiplini vasıtasıyla yasama karşısında etki alanı oldukça genişleyen yürütmenin, yasama faaliyetlerine yönelik etkisinin, en önemli göstergesi kanunların çıkartılmasında olmaktadır. Hükümet tarafından sunulan kanun tasarılarının, yasama organı üyeleri tarafından sunulan kanun tekliflerine kıyasla çok daha fazla olması, ayrıca kanun tasarılarının kanunlaşma oranlarının, kanun tekliflerine kıyasla çok fazla olması, yürütmenin, yasamanın en önemli işlev alanı olan kanunların kabulünde ne kadar etkili olduğunu göstermektedir. Benzer durum, yürütmenin yasamaya karşı siyasi sorumluluğunda da söz konusudur. Yasama Meclisinde çoğunluğun desteğine sahip olan bir hükümetin ya da hükümet üyelerinin, gensoru ve güven oylaması mekanizmaları yoluyla düşürülebilmeleri fiiliyatta pek mümkün olmamaktadır.

Diğer yandan, yasama işlemleri sadece yasama organı içerisinde şekillenmemekte, yasamada görüşülecek bir kanun tasarısı, önce parti gruplarında görüşülerek parti başkanları tarafından karara bağlanmakta, sonra da parti disiplininin bir neticesi olarak milletvekilleri bu kararlarla bağlı olarak oy vermektedirler. Kısaca ifade etmek gerekirse, milletvekillerinin parti lideri ya da yönetimi tarafından belirlenen iradeden farklı yönde oy verebilmeleri yolu büyük ölçüde kapalı bulunmaktadır. Bu sebepledir ki, bazı istisnalar hariç, günümüzde güçlü iktidar partisi liderlerinin veya yönetimlerinin kabul etmedikleri bir kanun tasarısının Yasama Meclisinde kabul edilebilmesi pek mümkün ve muhtemel görünmemektedir.

Başta İngiltere olmak üzere parlamenter sistemin uygulandığı ülkelerde, kanunlaşan kanun önerileri içerisinde kanun tasarılarının kanunlaşma oranları 85 ile 98 arasında değişmektedir. Diğer yandan her ne kadar bazı kanun önerileri kanun teklifi şeklinde yasama üyelerinden gelmiş olsa bile, bunların mecliste kabulü de ancak hükümetin parti disiplini içerisinde etkilemesine bağlı bulunmaktadır. Bu durumda bile hükümetin tasvip etmediği bir kanun teklifinin kanunlaşma ihtimali ve şansı çok zayıftır.

Bu fiili durum karsısında, parlamento görüşmelerinin anlam ve öneminde büyük bir aşınma meydana gelmiş ve yasama toplantıları, tabiri caizse sadece bir formalitenin yerine getirilmesi şeklinde yürütülen bir uygulamaya dönüşmüştür. Bu vesileyledir ki, artık Yasama Meclisi, tek tek milletvekillerinden teşekkül eden bir heyet olmaktan çıkmış, parti gruplarının kararlarına mutlak itaat eden milletvekillerinden teşekkül eden parti gruplarından meydana gelen bir heyet haline gelmiştir. Bu durumda artık Yasama Meclisi, yasama gücünü kendi inisiyatifiyle etkin bir şekilde kullanabilen güçlü bir yasama mercii olmaktan ziyade, formaliteden ibaret bir müzakere mercii haline gelmiş olmakta, yasama üyeleri, kanunların muhtevasının belirlenmesinde ve şekillenmesinde pek etkili olamamakta, kanun tasarıları yürütmeden nasıl geldi ise genellikle o şekilde kabul edilmektedir.

Bütün bu söylenenler dikkate alındığında, her ne kadar parlamenter sistemlerde şekli (organik) açıdan, zahiren kuvvetler ayrılığının varlığından bahsedilebilir ise de maddi ve işvesel açıdan kuvvetler ayrılığının varlığından söz edebilmek mümkün değildir. Bu hükümet sisteminde, istisnaen ortaya çıkan azınlık hükümetleri dönemi hariç, genellikle kuvvetlerin büyük ölçüde yürütmede toplandığı söylenebilir. Mustafa Kemal de bu yönde fikirlere sahip. Mustafa Kemal’e göre; “Millet hâkimiyeti yasama kuvvetinde değil, bu kuvvetin de üstünde tecelli eder. O ise yürütme kuvvetidir. Yargının dahi dayanağı yürütme kuvvetidir”.

Yürütmenin yasamaya kaşı mutlak üstünlüğü, sadece parlamenter sistemin uygulandığı dönemde Türkiye için değil, parlamenter sistemin uygulandığı bütün ülkeler için söz konusudur. Yani İngiltere’de de, Almanya’da da, benzer durumlar söz konusudur.

Bu yaygın gerçeklikler karısında, CHP ve diğer bazı partilerin sözünü ettiği şekilde kuvvetler ayrılığının güçlü kılınacağı bir parlamenter sisteminin kurulabilme şansı kesinlikle yoktur. Bu iddianın, söylem olarak çok çekici görünse de, pratikte hiçbir karşılığı yoktur.

Parti disiplininin zorunlu bir gereklilik olarak var olduğu iyileştirilmiş, güçlendirilmiş bir parlamenter sistemde, ne kuvvetler ayrılığı sahici olabilir, ne de yasama güçlendirilebilir. Parlamenter sistem içinde kalınarak parti disiplinini yok edebilmek de mümkün değildir; bunun dünyada bir emsali yoktur. Ayrıca, parti disiplini olmaksızın yasamanın işletilebilmesi de pek mümkün değildir. Parti disiplini olduğu müddetçe yasamanın güçlendirilebileceğini söylemek, ancak YÜRÜYEREK GÜNEŞE GİTME İDDİASINDA BULUNMAYA benzer.

Burada, CHP ve müttefikleri, kulağa hoş gelen, dinleyenleri ümitlendiren ve coşturan ama fiiliyatta gerçekleşme şansı bulunmayan şiirimsi vaatlerde bulunuyorlar. Esasen bu kesimler, geniş halk kesimlerinin bu konuyu bilmemelerini bir nevi suiistimal etmiş